一、《行政執法監督條例》的重要性
《條例》以習近平法治思想為指導，以憲法法律為依據，總結了行政執法監督工作的經驗和規律，將這些經驗和規律上升為法規，讓政府行政執法監督機構有法可依，能夠更好發揮統籌協調、規范管理、指導監督、激勵保障作用，有利于提升行政執法水平，促進嚴格規范公正文明行政執法。
《條例》貫徹了黨中央、國務院有關行政執法監督工作的一系列指示精神。中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》要求“完善政府內部層級監督，改進上級行政機關對下級行政機關的監督，建立健全常態化、長效化監督制度?！敝泄仓醒?、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》要求“加強對行政執法制約和監督。加強行政執法監督機制和能力建設，充分發揮行政執法監督統籌協調、規范保障、督促指導作用，2024年年底前基本建成省市縣鄉全覆蓋的比較完善的行政執法協調監督工作體系?！薄皣@中心工作部署開展行政執法監督專項行動”?！敖⒉嵤┬姓谭ūO督員制度”。黨的二十大報告明確指出：“強化行政執法監督機制和能力建設，嚴格落實行政執法責任制和責任追究制度。”2023年國務院辦公廳印發的《提升行政執法質量三年行動計劃（2023—2025年）》明確要求“完善行政執法監督制度”“健全行政執法監督機制”“創新行政執法監督方式”。2024年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強行政執法協調監督工作體系建設的意見》對加強新時代行政執法協調監督工作作出系統部署，提出“到2024年年底，基本建成省市縣鄉四級全覆蓋的比較完善的行政執法監督工作體系，實現對行政執法工作的全方位、全流程、常態化、長效化監督”。2024年黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》明確要求“健全行政執法監督體制機制”。
《條例》的頒布有利于促進憲法的全面實施。我國是單一制國家，地方的權力來自中央的授予，地方必須服從中央?！吨腥A人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第三條第四款規定，中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則?！稐l例》的實施將有利于維護憲法的權威，有利于樹立中央的權威。
《條例》的頒布體現了我國憲法關于權力配置方面的基本原則和精神，即在堅持人民代表大會制度的前提下，對國家權力進行合理的分工，明確各國家機關之間不同的職責范圍。憲法規定的國家機構包括人大、政府、監察委、法院和檢察院等，行政執法監督在憲法所確立的有關人大、政府、監察委、法院、檢察院權力分工的前提下，調整整個行政機關體系內部的行政執法行為。該《條例》不涉及行政機關之外的其他機關的權力范圍，但會涉及行政機關和其他相關國家機關之間的協調。不僅如此，即使在行政機關系統內部，權力配置也要避免重復交叉，行政執法監督也不與備案審查、政府督察、行政復議等已有的行政機關內部監督產生權力重復或交叉。
《條例》是憲法所規定的行政機關上下級關系的具體化。憲法不僅規定各國家機關之間的權力分工，而且還規定這些國家機關內部所遵循的原則。憲法規定的行政機關具有三個方面的突出特征：一是行政機關行使的是行政權，不同于監察權、檢察權、審判權等；二是行政機關實行首長負責制，不同于人大及其常委會的集體負責制；三是行政機關上下級之間是領導與被領導的關系。行政機關的這些憲法特征正是本《條例》確立行政執法監督體制機制的憲法基礎?！稐l例》使得憲法上的有關行政機關內部關系的原則具有了可操作性。
行政執法監督雖是行政系統內部監督，但也會附帶產生外部效應，有利于保護公民的合法權益，有利于保護市場主體的利益，有利于優化營商環境。
二、行政執法監督的內部屬性
制定《條例》面臨的一個重要理論問題就是如何明確行政執法監督的定位，界定其與其他行政監督的區別?！稐l例》第二條規定，縣級以上人民政府依法對本級人民政府所屬部門、派出機關和下級人民政府以及法律法規授權的具有管理公共事務職能的組織的行政執法工作開展的行政系統內部監督，適用本條例?！稐l例》所確定的行政執法監督是一種政府內部的監督，這種政府內部監督的“內部”包括兩個方面的含義，一方面，“內部”指整個行政機關系統的內部，不包括人大、監察委、法院、檢察院；另一方面，“內部”指縣級以上人民政府對本級人民政府所屬政府部門、派出機關和下級人民政府以及法律法規授權的具有管理公共事務職能的組織開展的監督。
我國行政執法監督的內部層級關系集中反映在《憲法》《中華人民共和國國務院組織法》（以下簡稱《國務院組織法》）和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）等法律中。根據《憲法》第八十九條，國務院行使下列職權：統一領導全國地方各級國家行政機關的工作，規定中央和省、自治區、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分（第四項）；改變或者撤銷各部、各委員會發布的不適當的命令、指示和規章（第十三項）；改變或者撤銷地方各級國家行政機關的不適當的決定和命令（第十四項）?！稇椃ā返谝话倭惆藯l規定，縣級以上的地方各級人民政府領導所屬各工作部門和下級人民政府的工作，有權改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當的決定。《憲法》第一百一十條第二款規定，地方各級人民政府對上一級國家行政機關負責并報告工作。全國地方各級人民政府都是國務院統一領導下的國家行政機關，都服從國務院?！秶鴦赵航M織法》第十五條規定，國務院統一領導全國地方各級國家行政機關的工作。《地方組織法》第六十九條規定，地方各級人民政府對本級人民代表大會和上一級國家行政機關負責并報告工作?？h級以上的地方各級人民政府在本級人民代表大會閉會期間，對本級人民代表大會常務委員會負責并報告工作。全國地方各級人民政府都是國務院統一領導下的國家行政機關，都服從國務院。地方各級人民政府實行重大事項請示報告制度。
上述憲法法律中大量出現的“領導”“上一級”“下級”“報告”等詞語，充分體現了我國政府上下級之間的層級關系。行政執法監督體制機制問題是一個組織法上的問題，概括起來，我國各級政府上下級之間的領導與被領導的關系包括以下幾點：（1）國務院統一領導各部、各委員會的工作，統一領導全國地方各級國家行政機關的工作；（2）縣級以上的地方各級人民政府領導所屬各工作部門和下級人民政府的工作；（3）地方各級人民政府對上一級國家行政機關負責并報告工作；（4）全國地方各級人民政府都是國務院統一領導下的國家行政機關，都服從國務院?！稐l例》在憲法法律的基礎上將被監督的對象擴大到政府的派出機關、法律法規授權的具有管理公共事務職能的組織，這樣規定更加全面客觀真實。各級政府上下級之間的領導與被領導的關系包括監督與被監督的內容。
除“領導”等詞語外，有些法律還直接使用“行政執法監督”“執法監督”“監督制度”等詞語來表達政府內部這種層級性的行政執法監督。例如，《國務院組織法》第十七條規定，國務院健全行政監督制度，加強行政復議、備案審查、行政執法監督、政府督查等工作，堅持政務公開，自覺接受各方面監督，強化對行政權力運行的制約和監督?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第二十四條第三款規定，有關地方人民政府及其部門應當加強組織協調、業務指導、執法監督，建立健全行政處罰協調配合機制，完善評議、考核制度?！吨腥A人民共和國行政許可法》第十條規定，縣級以上人民政府應當建立健全對行政機關實施行政許可的監督制度，加強對行政機關實施行政許可的監督檢查。其第五十八條第一款規定，行政機關實施行政許可和對行政許可事項進行監督檢查，不得收取任何費用。第六十條規定，上級行政機關應當加強對下級行政機關實施行政許可的監督檢查，及時糾正行政許可實施中的違法行為。尤其值得關注的是，《國務院組織法》明確將行政執法監督與行政復議、備案審查、政府督察等并列，這一規定表明行政執法監督是區別于其他三種監督方式的另外一種監督。
三、司法行政部門在行政執法監督工作中的重要作用
各級政府要充分發揮司法行政部門在行政執法監督工作中的重要作用?！稐l例》的一個亮點在于其第六條明確規定，縣級以上人民政府司法行政部門是本級人民政府的行政執法監督機構，代表本級人民政府承擔行政執法監督具體事務，負責實施行政執法監督工作，定期向本級人民政府報告行政執法監督工作情況。司法行政部門作為政府行政執法監督機構的這一角色定位符合《憲法》的規定，也就是說，國務院有權將政府的行政執法監督的具體事務交由所屬的司法行政部門來承擔。根據《憲法》第八十九條第三款，國務院有權規定各部和各委員會的任務和職責。
關于司法行政部門在行政執法監督工作中的法律地位需要作進一步的說明。根據1998年《國務院關于機構設置的通知》，設置國務院法制辦公室（其前身為國務院法制局）。國務院法制辦公室是協助總理辦理法制工作事項的辦事機構。根據《國務院法制辦公室職能配置內設機構和人員編制規定的通知》，國務院法制辦公室下設的政府法制協調司（法規編纂司）負責提出完善行政執法監督制度的意見等工作。2018年3月，第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準的《國務院機構改革方案》將司法部和國務院法制辦公室的職責整合，重新組建司法部。新組建的司法部的職責包括“綜合協調行政執法”。新組建的司法部繼承了原國務院法制辦的職責。不僅中央層面如此，地方層面也是如此。所以，司法行政部門可以作為同級人民政府行政執法監督機構，代表本級人民政府承擔行政執法監督具體事務。
行政執法監督機構有以下五個方面的職責，即（1）指導監督行政執法工作，組織落實行政執法責任制和責任追究制度；（2）協調行政執法體制改革有關法治事項，協調行政執法爭議；（3）組織推動行政執法規范化、正規化、專業化、數字化建設；（4）統籌實施行政執法主體、行政執法人員、行政執法行為、行政執法保障等方面的管理制度；（5）法律、法規規定的其他職責。行政執法監督機構在行使上述職權時代表的是本級人民政府，所以，有的地方的司法行政部門在司法廳或司法局之外加掛人民政府行政執法監督局的牌子。
四、行政執法監督與其他監督制度之間的區別與聯系
行政執法監督是行政監督的重要內容，是統籌行政執法工作的基本方式，是黨和國家監督體系的重要組成部分。在實施《條例》時應處理好行政執法監督與其他監督制度之間的關系，行政執法監督有別于黨內監督、人大監督、民主監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督，行政執法監督具有區別于其他監督的幾個特征，即（1）依職權主動進行監督，主要是督促行政執法機關加以糾正，不代替行政執法，不是對個案進行救濟，這是行政執法監督與行政復議的一個重要區別。（2）重視行政執法制度建設。通過建立制度來提高行政執法水平和質量。（3）重視通過開展政策解讀、答復有關問題、發布典型案例等方式，促進行政執法機關和行政執法人員依法履職。（4）重視研究普遍性、規律性問題。通過研究行政執法過程中帶有普遍性、規律性的問題，總結行政執法經驗，提出完善行政執法制度的建議。尤其要注意將行政執法監督與行政復議、行政訴訟相區別，行政執法監督調整的是行政機關系統內部的行政權與行政權之間的關系，而且具有主動性的特征；而行政復議、行政訴訟調整的是行政權與公民權之間的關系，而且都具有被動性的特征，行政訴訟具有審判權的特征，行政復議也具有準司法性的特征。除了作為中央人民政府的國務院、鄉鎮人民政府，其他各級政府和政府所屬部門往往既是行政執法監督的監督主體，也是行政執法監督的被監督主體。
雖然行政執法監督有別于其他監督，但行政執法監督也要與其他各類監督有機貫通、相互協調，建立健全信息溝通、線索移送、結果共享等機制。根據《條例》第三十三條，行政執法監督應當加強與監察監督的貫通協同，健全信息共享和線索移送機制；行政執法監督應當加強與政府督查、行政復議等的協調銜接，建立健全工作溝通和信息共享機制，提高監督質效，形成監督合力?！稐l例》第三十三條還規定，對符合行政復議、行政訴訟受理條件的行政爭議，行政執法監督機構應當引導當事人依法申請行政復議、提起行政訴訟；對已經進入行政復議、行政訴訟程序的行政爭議，行政執法監督機構不重復監督。
總之，《條例》是我國專門規范行政執法監督的第一部行政法規，它總結了多年來我國行政執法監督工作所取得的經驗，體現了行政執法監督的相關法學理論研究成果，明確了行政執法監督的性質和定位，完善了行政執法監督的體制機制，為促進行政執法規范化、正規化、專業化、數字化建設奠定了法治基礎，提供了制度保障?！稐l例》的頒布與實施，標志著我國行政執法監督工作進入了一個嶄新的階段。
